“放管服”改革背景下恩阳区权责清单制度研究

时间：2025-04-16

【摘要】党的十八大以来，党中央、国务院持续深化“放管服”改革，社会主义市场经济不断完善，政府治理体系进一步优化，改革成效日益显现。全面推行权责清单制度建设，是推进政府治理现代化、加强政府自身建设的一项基础性工作，有助于进一步厘清政府与市场权责边界、促进简政放权，推动政府全面正确履行职能加快建设服务型政府。本文在纵深推进“放管服”改革背景下，通过文献研究、调查研究等方法，对恩阳区权责清单在实际运行过程中存在的问题进行了深入研究。在对恩阳区权责清单制度运行现状和存在的问题基础上，提出了提高对权责清单编制工作的思想认识、建立高效顺畅的工作推进机制、加强权责清单编制工作的培训力度、建立科学有效的监督考核机制、完善权责清单动态管理机制、积极推进数据开放共享等对策建议，以期可以完善权责清单制度，进一步规范政府权力，助推政府职能转变，为加快建设人民满意的服务型政府增砖添瓦。

【关键词】放管服改革；权责清单；地方政府；政府职能转变

一、权责清单研究背景和意义

2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。2014年，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间，以此助推全面依法治国。同时，国务院首次公开了各部门权力清单，地方层面浙江省、安徽省等地也向社会公布了权力清单，由于缺少中央层面的统一规范标准，全国各地形成各具特色的实践模式。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，明确提出推行地方各级政府工作部门权力清单制度，是党中央、国务院部署的重要改革任务，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，对于深化行政体制改革，建设法治政府、创新政府、廉洁政府具有重要意义。2018年，十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，要求全面推行政府部门权责清单制度，实现权责清单同“三定”规定有机衔接，规范和约束履职行为，让权力在阳光下运行。从上述时间节点来看，我国基本形成了自上而下的权力清单体系。

‌权责清单制度是推进政治体制改革、全面深化改革的重要抓手，是保障经济社会持续健康科学发展的必然选择，同时也是公权力的一场深刻的自我革命，它以权力清单为起点，在中央政府的推动下，形成以权力清单和责任清单为核心、具有一整套制定程序的制度化体系，有利于进一步厘清层级之间、部门之间的职权关系，理顺政府与市场关系，政府与社会关系，有效解决群众反映强烈的部门职权交叉、互相推诿扯皮等问题，进一步降低市场准入门槛，为“大众创业、万众创新”提供更多的机遇和更好的发展环境。但由于权责清单制度是中国行政体制改革过程中的一项创新性制度，在实行过程中会存在一定的困难和问题，因此，本文通过对恩阳区权责清单制度的实施情况进行研究，找出制度运行过程中存在的问题和不足，结合工作实际提出相关完善对策，以期推动权责清单制度的有效实施。

二、“放管服”改革背景下恩阳区权责清单制度实践

（一）恩阳区权责清单的基本现状

2021年，巴中市出台了《巴中市市级部门行政权力清单（2021年本）》《巴中市市级部门责任清单（2021年本）》，恩阳区按照要求对权责清单进行动态调整，印发《巴中市恩阳区行政权力指导清单（2021年本）》《部分中央、省、市在恩单位行政权力指导清单（2021年本）》《巴中市恩阳区区级部门责任清单（2021年本）》。调整后，区级部门保留行政权力事项5200项。其中，行政许可239项、行政处罚4159项、行政征收22项、行政强制156项、行政确认9项、行政裁决8项、行政给付8项、行政检查264项、行政奖励106项、其他行政权力199项。同时参照《四川省乡镇（街道）法定行政权力事项指导目录》《四川省赋予乡镇（街道）县级行政权力事项指导目录》，梳理发布《巴中市恩阳区镇（街道）法定行政权力事项清单》《巴中市恩阳区赋予镇（街道）区级行政权力事项清单》，在2020年基础上对镇（街道）行政权力事项进行动态调整。调整后，镇（街道）保留行政权力事项167项。其中，行政许可7项、行政处罚7项、行政征收2项、行政强制4项、行政确认8项、行政裁决2项、行政给付1项、行政检查43项、行政奖励28项、其他行政权力65项。

2022年8月，根据上级工作安排，推动行政权力清单、责任清单“两单合一”，参照《巴中市市级部门权责清单（2022年本）》，对恩阳区区级部门权责清单进行动态调整。调整后，区级部门保留行政权力事项5643项，涉及35个行权部门十大类。其中，行政许可250项、行政处罚4313项、行政征收62项、行政强制161项、行政确认47项、行政裁决8项、行政给付26项、行政检查267项、行政奖励107项、其他行政权力222项。同年12月，印发《巴中市恩阳区镇（街道）行政权力事项清单和责任清单》，在2021年基础上对镇（街道）权责清单进行动态调整。调整后，镇（街道）保留行政权力事项276项。其中，行政许可8项、行政处罚123项、行政征收1项、行政强制4项、行政确认8项、行政裁决2项、行政给付1项、行政检查41项、行政奖励28项、其他行政权力60项。

2023年8月，根据《巴中市行政许可事项清单（2023年版）》，对恩阳区保留的行政许可事项进行动态调整，印发《巴中市恩阳区行政许可事项清单（2023年版）》，保留行政许可事项236项。同年11月，根据《巴中市乡镇（街道）行政权力运行管理突出问题专项整治工作方案》要求，对镇（街道）权责清单再次进行动态调整，印发《巴中市恩阳区镇（街道）权责清单》，调整后，保留镇（街道）行政权力事项243项。其中，行政许可8项、行政处罚104项、行政征收1项、行政强制4项、行政确认8项、行政裁决2项、行政给付1项、行政检查34项、行政奖励25项、其他行政权力56项。

（二）恩阳区权责清单工作机构

根据上级要求和工作需要，恩阳区人民政府明确区行政审批和数据局为权责清单管理机构，对全区行政审批制度改革工作进行统一指导、协调，负责统筹权责清单制度建设，牵头组织权责清单的统筹编制、动态调整等工作。司法行政部门负责权责事项的合法性审核，参与权责清单编制及动态调整的审核确认等工作。各行权部门负责本单位权责清单的编制工作，并在一体化政务服务平台中管理、维护、更新本单位权责事项。区政府办公室负责对权责清单进行集中统一发布。

（三）编制权责清单坚持的原则。

为确保权责清单的权威性，恩阳区在推行权责清单制度过程中遵循权责法定、权责一致、便民高效、公开透明、动态调整的原则。

1.坚持权责法定原则。权责法定原则是清理权力的核心原则，也是整个职权审核工作的根本指针。恩阳区在权责清单编制过程中坚持权责法定原则，严格将法律、法规、规章、部门“三定”规定和相关行政规范性文件作为清理依据，明确“非授权即禁止”，确保政府各部门依法行政、依法用权，增强权责清单的法律效力。

2.坚持权责一致原则。权责一致原则强调权力和责任的对等性，即“有权必有责，违权必追责”。在编制权责清单过程中，不仅要明确各部门职权，还要明确与之相对应的责任和追责情形，避免部门权责不清、推诿扯皮现象的发生，有效解决政府管理中的越位、缺位、错位等问题。因此，恩阳区按照“法定授权不可为、法定职责必须为”的要求，逐项梳理、明晰、界定行政权力事项的责任主体、责任事项、问责依据、追责情形及免责情形、监督方式等，做好权力和责任的衔接统一，推动各部门依法依规全面准确履职尽责。

3.坚持高效便民原则。推动权责清单高效便民旨在确保政府部门行政权力的行使和责任的履行能够最大程度地为企业群众提供便利。为提高政务服务效能，恩阳区在权责清单的基础上，延伸梳理了《巴中市恩阳区“全区通办”事项清单》《巴中市恩阳区依申请类行政权力事项清单》《进驻镇（街道）便民服务中心政务服务事项清单》等，同步编制办事流程和操作指南，方便群众接触清单、了解清单。同时，秉持群众不跑腿、少跑腿的理念，加快推进“互联网+政务服务”模式，再造服务流程，探索出“不见面审批”“帮办代办”等改革措施，企业注册登记、居民教育医疗、户籍户政等服务事项，均做到全程网办。

4.坚持公开透明原则。为确保权责清单阳光公开运行，恩阳区推进权责清单过程中，充分征求各方面意见，除涉密事项外，所有纳入权责清单的事项和流程向社会公布，自觉接受社会公众的监督。同时依托一体化政务服务平台和“互联网+监管”系统，推动权责清单事项网上运行，做到清单信息公开化、流程标准化、运行数字化、办理网络化和监督实时化，最大程度地实现清单运行的公开、公正、透明，确保线上线下有机统一。

5.坚持动态调整原则。该原则旨在确保权责清单与法律法规的更新、机构和职能的调整以及简政放权等政策变化保持同步，从而确保权责清单的时效性和有效性。因此，恩阳区在推进权责清单制度过程中，要求各行权部门按照“谁编制、谁调整”的原则，根据法律法规的立改废释、机构和职能调整以及简政放权等情况，对各自公布的权责清单进行动态管理，确保清单时效性、准确性。

（四）恩阳区权责清单的编制流程

权责清单的编制流程一般由部门梳理报送、审核单位初审、政府专题会复审、政府常务会终审、统一公示五个环节组成。各职能部门按照权责清单梳理要求，结合本部门“三定”规定和工作实际，梳理编制本部门行政权力事项清单初稿，经单位内部审核后上报。区委编办、区司法局、区行政审批局按照职责分工对清单的规范性、合法性、实用性进行初审并及时反馈意见，各职能部门按照反馈意见修改完善本部门权责清单后上报，经上述三部门复核确认无误后，提交区政府专题会进行复审，会议审议通过后，提请区政府常务会议审定，会议研究通过后以区人民政府的名义印发，并在政府网站、一体化政务服务平台等进行公开。

（五）恩阳区权责清单的内容构成

恩阳区在推进权责清单制度过程中，将行政权力事项划分为行政许可、行政处罚、行政检查、行政给付、行政征收、行政奖励、行政确认、行政裁决、行政强制和其他行政权力等十大类别。行政权力事项清单包含权力序号、权力类型、权力名称、实施主体和行使层级等内容。责任清单包括部门行政职权对应的责任事项、部门主要职责、与其他部门职责边界、公共服务事项和事中事后监管措施等内容。

恩阳区最初行政权力事项清单和责任清单单独编制印发，并没有进行同步推广，虽然也实现了权责一致，但没有进行有效融合，一定程度上影响了权责清单制度的完整性，在实际工作中，恩阳区积极推动行政权力清单、责任清单“两单合一”，参照市级权责清单模板，编制权责清单，一张表涵盖行政权力事项和责任事项内容，一定程度上解决了权力清单和责任清单“两张皮”的问题，真正实现权责一致。

（六）恩阳区权责清单的工作成效

1.全面梳理行政职权。权责清单依据法律、法规、规章、部门“三定”规定和相关行政规范性文件等进行全面清理，逐项梳理明确权力名称、权力类型、实施主体、责任事项等内容，厘清了政府职权边界，防止权力滥用和随意增设权力事项。同时，权责清单制度要求政府部门将权责清单向社会公开运行，也让企业群众对行政权力的范围及内容都有了充分地认识和了解。

2.全面推动简政放权‌。权责清单制度按照职责法定和市场优先原则，对政府部门现有行政职权进行全面梳理，凡是市场主体能够自我调节，公民、法人以及其他组织能够自主决定、自担风险、自律管理的事项，政府不再干预。这有利于从根本上理顺政府与市场关系，政府与社会关系，为发挥市场决定作用创造条件。‌

3.权力运行公开透明。权责清单制度使政府部门权力依法有据、程序规范、公开透明，有利于强化对权力运行的监督制约，消除权力设租寻租空间，堵塞腐败滋生的漏洞，推进廉洁政府建设。同时，也有利于深入推进依法行政，加快建设法治政府‌。

4.推动政府职能转变。通过制定权责清单，使得每一审批事项的依据和条件更加明确，审批流程更加简洁高效，审批行为更加规范透明。这有助于推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，努力建设人民满意的服务型政府‌。

三、“放管服”改革背景下权责清单制度存在的问题

（一）权责清单编制过程存在的问题

1.思想认识有待提高。在权责清单编制过程中，部分单位领导干部对权责清单编制工作重视程度不够，没有深刻理解权责清单的必要性、内涵等，只是当作一项常规工作开展，导致在清理过程中敷衍了事，对照省、市基础清单列出本层级本部门的行政权力，并没有进行全面梳理，甚至个别单位将别的县区的清单或者去年已梳理的清单搬过来换个名字后上报，存在严重的形式主义。同时，部分单位清单编制人员非正式工作人员，责任心不强，专业性不够，对权责清单内容的准确性、完备性和法律效力等不能全面把控。

2.清单编制难度较大。部门参与清单编制和审核大多只有1-2名工作人员，还要承担日常工作，对于上百项行政权力事项，逐一梳理设定依据、责任事项等要素，工作量较大。清理过程中，大多工作人员没有接受过系统的业务培训，完全依靠个人的理解和把握，对照省、市清单机械地梳理填报，只注重清单的完备性，对清单内容准确性不作要求，对清单权力名称是否一致、设定依据是否有效、责任事项是否准确等不做进一步的思考，导致权责清单的编制质量不高。

3.清单审核难度较大。由于前期部门提交的权责清单质量不高，就要求清单审核部门在审核过程中必须做到全面、准确，但牵头审核的部门也只有1-2名工作人员，对全区三十几个部门五千多项行政权力进行逐一审核，特别是行政权力事项的设定依据和实施依据的审核，需要参阅上百部法律法规、规章、规范性文件等数千条规定，对于没有接受过系统指导和培训的审核人员来讲，该项工作任务繁重、难度较大。

（二）权责清单运行过程存在的问题

1.工作推进机制不完善。国家推行“放管服”改革以来，全国各地工作推进机制不尽相同，甚至同一省份不同地市级之间的推进机制也有所区别，各成体系。权责清单清理工作省级层面有的是政府办公厅负责、有的是机构编制部门负责，而在市、（县）区一级有的是机构编制部门负责、有的是政务服务管理部门负责，但由于国家和省级层面没有设立专门的政务服务管理机构，这导致市、（县）区的政务服务管理部门开展工作时缺乏业务指导和培训。同时，市、（县）区因工作实际的不同，一定程度上会存在对上一对多、多对一的现象，导致部门间工作分工容易产生争议，工作沟通对接有困难，不利于工作开展。

2.清单动态调整不及时。权责清单中设定依据和实施依据涉及多个法律法规、规章制度等，为适应时代的发展，部分法律法规会进行修订或者废止，权责清单也需要随之进行调整更新，而法律法规重新修订、废止需要时间，权责清单调整滞后就无法避免。同时，权责清单动态调整一般由上到下逐级进行调整，部门在调整事项清单需要上位文件依据为支撑，文件流转时间长，也会影响清单调整的及时性。

3.数据开放共享不畅通。恩阳区权责清单事项统一在四川省一体化政务服务平台运行，但有局限性，针对行政处罚、行政检查等主动行使类只能进行认领和调整。同时，各审批服务部门都有独立、垂直的业务系统且在纵向网上运行，使用频率高的税务、市场监管、户籍、公积金等系统，其开发权在国家和省级手中，难以实现数据资源的交换与共享，使得同一件事项需要多次录入，同一份材料需要多次提交，电子证照、电子印章的使用仍有障碍，政务信息共享和互认需要进一步推进，影响了审批效率。其他行业部门拥有自建系统且未与四川省一体化政务服务平台互联互通，信息无法共享，部门事项办理情况需要进行“二次录入”，严重降低了工作效率。

四、“放管服”改革背景下权责清单制度的完善对策

（一）提高权责清单编制工作思想认识。首先，在清单编制工作中要把思想认识和行动统一到国家、省、市、区的决策部署上来，认真落实好全区推行权责清单编制工作的各项任务要求，确保权责清单制度发挥巩固行业治理、提升行业治理的效能。从思想上要加强宣传引导，帮助行政工作人员树立权力为民的基本服务理念，加强权责清单制度建设重要性和必要性的宣传，要深刻认识到推行权责清单制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础性举措。可将权责清单纳入新入职公务员培训内容和后备干部党校学习课程，建立公职人员对权责清单的心理认同感，形成“法定权责”的基础认知。其次，在行动上要统一方向，明确目标，增强工作主动性和责任心，通过推行权责清单制度，减权限权“做减法”，清理规范、公开权力运行“做加法”，把权力关进制度的笼子，让权力不再“任性”，全方位接受社会监督，充分释放市场活力，真正让市场发挥决定性作用，打造恩阳良好发展软环境。

（二）建立高效顺畅的工作推进机制。地方政府推行实施权责清单制度，首先要对政府部门权责有准确定位，同时建立部门间的长效合作机制。清单编制部门要在同级党委和政府领导下发挥牵头协调作用，会同相关部门积极做好推行权责清单制度工作，在清单梳理编制过程中，要抽调业务骨干组成编制专班，严格履行审核把关职能职责，在实践中找方法，在工作中寻思路，结合工作实际，创新工作方法，做到“事项全、要素精、内容准”。权责清单编制完成，要适时组织督查和评估，督促指导业务部门自觉关注法律法规修订情况和上级清单的调整情况，主动做好本部门清单的日常管理，打造统一规范、简便易行、纵向顺畅、横向衔接的清单模式，确保权责清单运行更加规范。清单编制的协同部门作为实施权责清单制度的责任主体，应当严格对照省、市、区有关要求，建立专人负责清单管理、定期自查调整、调整情况的记录和月报、自主对接上级对口部门等日常工作机制，并对其权责清单的完整性、规范性、准确性、合法性负责，确保权责清单编制的实效性，司法部门要加强权责清单的合法性审查，做好权责事项调整涉及的法律法规规章审定等相关工作。

（三）加强权责清单编制工作的培训力度。工作人员的业务素质决定权责清单的编制质量，因此要强化参与编制权责清单行业部门的业务培训，提高编制人员对权责清单的认知度、重视度，提供指导帮助，提高相关业务人员的业务水平和专业素养，确保清单梳理的准确性和规范性。同时为提高工作效率，建立权责清单动态调整工作群，明确部门权责清单管理员，畅通权责清单编制沟通交流反馈渠道，通过系统截图、举例说明、录屏演示等形式，为部门工作人员提供“保姆式”操作指导，有效提高部门工作效率。同时开展法律法规内容的培训，增强法治观念和法律素养，提高业务人员法律知识储备，促进清单编制过程中能全面有效地梳理相关领域的法律法规。

（四）建立科学有效的监督考核机制。确保权责清单编制工作顺利开展，以制度约束，成为清单编制工作高质量完成的有效手段，强化部门清单意识，明确政府部门是推进权责清单运行的责任主体，把权责清单作为推动政府部门依法履职尽责的基础制度，纳入政府部门日常监督管理和考核等各个环节，推动政府部门按照清单规范化履职。权责清单执行情况纳入各部门职能运行监管的范围，压实“一把手”责任，各部门领导分管抓，具体人员负责干，确保专人负责权责清单信息核对调整，细化任务，责任到人，形成上下一致，齐抓共管的工作合力，推动权责清单运行规范高效。把清单管理纳入机构编制监督检查事项，纳入机构编制综合评估内容，结合机构编制检查等工作定期开展权责清单履职监督履职检查，检查结果作为调整机构编制事项的参考依据之一，增强编制配备的针对性和有效性，推进部门履职尽责。同时定期开展区级部门、镇街实地调研，畅通清单执行信息收集反馈渠道，积极发挥政府部门、社会和群众的监督作用，完善第三方评价评估体系，强化对权责清单执行情况的外部监管。

（五）完善权责清单动态管理机制。清单编制部门，负责统筹权责清单制度建设，在权力清单编制发布后，要强化权力运行监督和制约，加强和规范清单运行和管理，根据法律法规立改废情况、机构和职能调整变化等情况，及时对清单事项、法律规定、实施主体等内容进行动态修改调整，并向社会公布调整内容。在动态调整过程中本级权责清单实施主体要遵循依法依规、权责一致、便民高效、公开透明的原则，根据机构、职能调整和上级政府取消调整权力事项情况，以及行政权力事项运行的情况，按规定程序调整完善清单，实现“职权法定，权责一致”，打造更加规范易行的行权清单管理模式，促进法治政府和服务型政府建设。

（六）积极推进数据开放共享。建议明确一个牵头部门统筹协调做好市、县（区）政府部门的业务系统与省级业务系统的深度对接工作，持续解决二次录入问题。同时，建议市级层面建立信息共享考核机制，明确各部门主要负责人为本部门政务信息资源共享工作的第一责任人，促进公共数据和信息系统整合共享工作真正落到实处，建立数据开放共享相关管理制度，统一标准和规范，明确部门目标、责任，不断推进公共数据统筹建设与资源整合，推进政府和社会信息资源开放共享。

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