巴中市欠发达县域托底性帮扶工作研究——以宜宾市结对帮扶恩阳区为例

摘要：本文探讨了宜宾市结对帮扶恩阳区的工作实践及其成效，重点分析了党建引领、项目推动、资源整合等方面的核心举措。同时，结合各地实践案例，对帮扶机制存在力度与实效的缺口、产业合作存在深度与广度的局限、人才交流遇到质量与渠道的瓶颈、资源互动出现主动性与创新性的缺失等问题进行了分析，并就细化帮扶机制执行路径、深化产业合作对接模式、拓宽人才交流互动渠道、主动推进资源整合调配等路径进行了阐释，旨在进一步提升帮扶工作的实效性和可持续性。

关键词：欠发达县域；结对帮扶；宜宾市；恩阳区

一、选题背景及意义

（一）实践意义

一是充分发挥哲学社科咨政辅政、服务决策的作用。王晓晖书记在全省39个欠发达县域托底性帮扶工作推进会上指出，托底性帮扶工作没有“局外人”。补齐欠发达地区短板、促进高水平区域协调发展，事关高质量发展成效和共同富裕成色，事关中国式现代化进程，集中体现党的性质宗旨和初心使命，必须摆在全局工作的突出位置来抓。研究欠发达县域托底性帮扶工作是党校始终坚守“为党育才、为党献策”初心使命的应有之义，是发挥党校咨政功能为党委及政府重大理论和现实问题服务的重要体现。

二是针对性破解地方经济社会发展难题。巴中市经济体量小、产业基础薄、内生动力弱，目前全省39个欠发达县域巴中市占4个（恩阳区、通江县、南江县、平昌县），是除甘、阿、凉三州以外欠发达县域数量最多的市州，在实现加快追赶、跨越发展的过程中任务繁重、挑战艰巨。通过研究巴中市欠发达县域托底性帮扶工作，可以深入了解我市欠发达县域在发展过程中的制约因素和问题痛点，同时提出合理有效的咨政建议，为地方政府针对性施策供科学依据，从而促进欠发达县域用好用活帮扶方资源力量，不断激活自身发展的内生动力。

（二）理论意义

一是关于区域协调发展理论。省内先发带后发结对帮扶是促进区域协调发展的重要安排部署，通过对宜宾市结对帮扶巴中市恩阳区这一市县结对实践案例的分析，揭示出欠发达地区如何通过政策扶持、资源倾斜等方式促进经济社会的全面发展，厘清受扶方处理好内生动力和外部助力的关系，探索区域间资源共享、优势互联的途径，为区域发展理论提供新的实践支撑，为其他地区的区域合作提供借鉴参考，继而进一步完善和发展区域协调发展相关理论。

二是关于共同富裕理论。托底性帮扶是贯彻省委“五区共兴”发展战略的促进共同富裕的重要组成部分，研究巴中市欠发达县域托底性帮扶工作可以激发我们对共同富裕理论的思考和探索，深入了解共同富裕理论在实际操作中的应用情况，进一步加深对共同富裕理论的理解和认识，丰富共同富裕理论的内涵和外延，为未来的共同富裕理论研究和实践工作提供指导，推动共同富裕理论的创新发展。

二、概念阐释与理论基础

（一）概念阐释

1.先发带后发

“先发带后发”指先发展起来的地区或行业，利用其技术、资金、人才等优势，通过技术转移、产业扩散、合作交流等方式，带动和帮助后发地区或行业加速发展。这一过程促进了资源优化配置，缩小了区域或行业间的发展差距。从学术角度看，“先发带后发”体现了发展梯度理论、技术扩散理论及区域经济学的核心理念，即通过合作与竞争，实现共同繁荣。政府政策引导、市场机制调节及社会各界的积极参与，都是推动“先发带后发”有效实施的关键因素。

2.托底性帮扶

“托底性帮扶”指政府或社会各界针对经济、社会发展相对滞后的地区或群体，通过一系列综合性的政策措施，如产业扶持、基础设施建设、教育医疗提升以及文化旅游开发等，进行全方位、多层次的扶持和帮助，以确保其基本生活和发展需求得到满足，防止其陷入极端困境，主要目的是促进区域均衡发展和实现共同富裕，减少社会不平等现象，提升整体社会福祉。通过帮扶措施，改善欠发达地区的生产生活条件，增强其自我发展能力，逐步缩小与发达地区的差距。

3.39个欠发达县域

“39个欠发达县域”指四川省采用人均地区生产总值、全体居民人均可支配收入、财政自给率3个指标进行综合测算，统筹考虑国家乡村振兴重点帮扶县政策要求以及综合平衡因素，最终确定出39个欠发达县。欠发达县域面临着发展基础差、内生动力弱、历史欠账多等现实难题，是全省区域协调发展的最大短板、巩固拓展脱贫攻坚成果的突出重点、扎实推进共同富裕的最大难点。

（二）理论基础

1.区域协调发展理论

区域协调发展理论聚焦特定地理空间内经济、社会、环境的均衡与可持续发展。基于区域经济差异与相互依赖，强调通过政策干预和区域合作优化资源配置，缩小发展差距。该理论注重区域间经济联系，倡导优势互补、产业分工，提升整体竞争力。同时，强调生态保护与经济发展相协调，推行绿色发展模式。还关注社会公平与民生福祉，通过加强社会建设、完善公共服务等，实现区域发展的全面性与包容性。

2.共同富裕理论

共同富裕理论构建全民共享、全面均衡、可持续的富裕模式，注重人的全面发展与社会福祉提升。它强调“全民性”，关注收入分配公平，确保发展成果惠及全体人民；追求“全面性”，涵盖物质与精神层面的富裕；具备“共建性”，倡导人民共同努力、合作互助实现富裕；体现“阶段性”与“长期性”统一，需遵循规律分阶段稳步推进，长期奋斗实现共同富裕目标。

三、宜宾市结对帮扶恩阳区工作具体措施

（一）聚焦党建引领，筑牢战斗堡垒，强化核心驱动。

一是坚持党建引领，强化政治建设。不断强化支部建设，始终坚持民主集中制，充分发挥“把方向、议大事、管全局”作用，不断提升党支部政治与组织功能。结合中央、省委、市委关于欠发达县域托底性帮扶工作的重要讲话及会议精神，对党建阵地内容进行补充和完善，同时常态化开展形式多样的党建思想教育活动。二是优化运行机制，提升工作效能。遵循“党委领导、行政执行”原则，依据队员专长和受扶所需，在组建产业发展等6个工作组的基础上，新增4个镇（街道）党建结对共建专班，安排政治素质高、业务能力强的正科级干部担任负责人，形成“支委会决策、工作队落实”的高效运行机制。三是完善管理制度，提升管理效能。根据省委组织部关于帮扶干部管理服务“四个一”、市委组织部关于进一步加强挂职管理等规定及要求，修订完善考核、安全、纪律等管理制度。

（二）聚焦结果导向，编制规划蓝图，助力稳步进阶。

一是精准对接需求，科学规划发展蓝图。秉持“受扶所需、帮扶所能”原则，深入剖析恩阳发展瓶颈与需求，深度挖掘两地资源优势，精心编制《宜宾市结对帮扶巴中市恩阳区三年工作规划（2023—2025年）》，确立“1234567”工作思路，明确宜宾恩阳电子信息产业园、宜宾恩阳现代农旅融合产业园等8项重点任务。二是对标考核指标，细化帮扶任务目标。瞄准“2027年摆脱欠发达县域地位”终极目标，结合省委组织部、省级协调机制办年度考核方案和恩阳区行动方案，聚焦“十项指标”，细化分解帮扶地5大板块11类24个具体指标、受扶地5大板块9类18个具体指标。三是远近统筹兼顾，推动帮扶持续发展。全面落实秦巴山区片区会“突出‘快’盯住‘效’”工作要求，准确把握托底性帮扶核心重点，围绕巩固脱贫攻坚成果、补齐基础设施短板、加强干部双向培育等方面实施一批民生“输血”项目和产业“造血”项目。

（三）聚焦项目推动，夯实产业基础，培养内生动力。

一是助力电子信息产业蓬勃发展。打造“园中园”——宜宾恩阳电子信息产业园，深度参与招商引资活动，推动宜宾电子信息产业溢出部分落户恩阳。二是推动特色农业产业提档升级。实施恩阳特色农产品（巴山粹·鲜炖银耳）深加工生产线项目，整合市区国有企业、哈工大关联企业、宜宾结对帮扶等多方力量共建，选派专职工作队员全程参与该项目工艺优化、施工建设和提质增效等工作。三是促成酒类茶类产业创新合作。以酒、茶为媒，在恩阳古镇高品质建成宜恩酒茶馆；促成恩阳区与五粮液合作并建成巴中历史上首个五粮液总经销商门店；与四川酒茶集团合作，开发新品“宜宾酒·千山翠”系列酒、巴山老鹰茶。

（四）聚焦资源整合，凝聚帮扶合力，推动同向共兴。

一是项目共建，整合资源促发展。充分借鉴宜宾农旅融合成功做法，立足恩阳实际，整合四川商投集团乡村振兴项目，共建宜宾恩阳现代农旅融合产业园。二是民生共助，协同联动增福祉。联合省委网信办、宜宾市民政局、宜宾五粮液浓香酒公司、宜宾市科教产业集团公司，组织恩阳区30名儿童赴宜宾开展帮扶助智主题研学活动。三是企业共扶，合作共建强实力。协调推进中建西部建设西南公司、恩阳区属国有企业与宜宾市属国有企业在宜宾组建合资实体公司，助力恩阳国有企业发展壮大。

四、推进结对帮扶工作存在的问题及建议

（一）存在的问题

一是帮扶机制存在力度与实效的缺口。帮扶机制本应如同桥梁，连接起先发地区与欠发达地区的资源与发展机遇。实践中，这一机制却显得“力不从心”。首要问题在于，帮扶政策的执行往往难以触及基层的“神经末梢”。上级的政策红利在传递过程中，或因资源分配不均、或因地方执行力欠缺，导致真正需要帮扶的地区和群体难以充分受益。此外，帮扶成效的评估体系尚不完善，缺乏有力的监督与反馈机制，使得一些帮扶项目变成了“面子工程”，难以衡量其对当地经济社会发展的实际贡献。

二是产业合作存在深度与广度的局限。产业合作是促进区域经济一体化、实现共赢发展的重要途径。然而，当前产业合作的深度和广度均显不足。在深度上，合作多停留在产品交易、技术合作的初级阶段，缺乏产业链上下游的深度整合，难以形成具有竞争力的产业集群。在广度上，合作领域相对狭窄，科技创新、文化产业等高附加值领域的合作尚待加强。同时，合作双方往往缺乏长远规划，容易陷入“短视”陷阱，忽视了合作的长远效益。

三是人才交流遇到质量与渠道的瓶颈。人才是区域发展的核心驱动力。当前人才交流的质量与渠道均存在瓶颈。在质量上，高端人才、创新人才的交流相对较少，难以满足区域产业升级和创新发展的需求。在渠道上，人才交流的途径较为单一，缺乏多元化的交流平台和机制，限制了人才资源的优化配置。此外，人才流动的壁垒依然存在，如户籍制度、社会保障体系等，影响了人才的跨区域流动和合理配置。

四是资源互动出现主动性与创新性的缺失。资源互动是推动区域合作发展的重要手段。然而，当前在资源互动方面，地方政府和企业的主动性、创新性均显不足。在主动性上，一些地方政府和企业往往习惯于“等、靠、要”，缺乏主动寻求合作、争取资源的意识和能力。在创新性上，资源互动的形式和内容相对单一，缺乏新颖的合作模式和机制。同时，资源互动的可持续性也面临挑战，一些合作项目在初期取得成效后，由于缺乏后续支持和维护，难以持续发挥效用。

（二）对策建议

一是细化帮扶机制执行路径。为确保帮扶工作有效推进，要明确责任分工，上级制定清晰计划目标并逐级分解，签订责任书、设责任追究机制，纳入年度绩效考核，激励干部提高执行力。要优化帮扶流程，全面梳理去除冗余，简化审批，建信息化平台以全程跟踪管理项目，提高透明度并及时解决问题。要加强沟通协调，建立定期沟通机制，加强两地政府及部门间信息交流，解决问题；强化社会参与，鼓励社会组织、企业等参与，形成政府主导、社会参与的帮扶格局，共同推动工作取得显著成效。

二是深化产业合作对接模式。推动区域经济发展，关键在于产业合作。要挖掘两地产业互补优势，推动传统产业升级与新兴产业培育，加强产业链上下游对接，形成联动格局。要创新合作模式，如共建园区、共投基金、协同产业链等，促进企业技术研发与市场拓展合作，推动项目落地。要深化“放管服”改革，加强知识产权保护，完善基础设施，打造良好营商环境，简化审批、提升效率、降低成本，吸引企业投资兴业，为区域经济增长提供有力支撑。

三是拓宽人才交流互动渠道。要搭建人才交流平台，建信息库实现信息共享与人才流动，举办招聘会、大赛吸引人才就业创业，促进交流合作。要加强人才培养合作，推动两地高校、职校合作办学与联合培养，实现教育资源共享配置，加强职业技能培训，鼓励企业通过校企合作、工学结合培养人才。要完善人才引育政策，制定涵盖引进、培养、使用、激励的措施，如给予住房补贴等优惠引进人才，设专项基金支持培训深造，建立评价机制给予表彰奖励和晋升机会，加强人才服务体系建设，提供住房等配套服务，构建人才生态环境。

四是主动推进资源整合调配。要加强资源整合，梳理两地资源，优化配置，建立调配机制，提升利用效率，避免浪费与重复建设。要积极争取上级支持，汇报工作争取资金，与金融机构合作，设产业投资基金等引入社会资本，拓宽资金渠道。要强化项目管理，监管帮扶与产业项目各环节，健全制度流程，加强监督检查，确保按计划推进。同时建立绩效评估机制，评估实施效果与资金效率，及时调整优化方案，保障资金效益最大化，推动区域发展。

（作者为巴中市恩阳区委党校课题组）